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落實新綱要推動法治政府建設
2021-08-31   作者:金燦 來源: 經濟參考報

  近日,中國法學會行政法學研究會主辦、中國政法大學法治政府研究院承辦的“落實《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》暨法治政府建設新發展研討會”在線上成功舉行。來自北京大學、中國人民大學等高校以及北京市等省市司法局的幾十位專家、學者參加了本次研討會。

  行政法學研究會名譽會長應松年:

  新《綱要》具有承上啟下的作用

  新《綱要》的發布具有承上啟下的作用,“承上”表現為新《綱要》的內容是通過深入總結“十三五”時期法治政府建設成就經驗而形成的;“啟下”則表現為新《綱要》是“十四五”時期全面推進法治政府建設的路線圖和施工圖,下一階段法治政府建設的各項工作由此展開。

  可以說,法治政府建設是“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的突破口,需要以重點突破帶動整體提升?;诖?,新《綱要》加強了與《法治中國建設規劃(2020-2025年)》的銜接協調,在總體目標中體現了《規劃》提出的法治政府建設相關目標要求。

  新《綱要》立足實踐、亮點頻出,不僅對繼續推進“放管服”改革、優化法治化營商環境予以了關注,也對“健全突發事件應對體系,依法預防處置重大突發事件”提出了要求。此外,新《綱要》還要求堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政,著力實現政府治理信息化與法治化深度融合,優化革新政府治理流程和方式,大力提升法治政府建設數字化水平。

  行政法學研究會會長馬懷德:

  《綱要》有三大創新之處

  2004年《全面推進依法行政實施綱要》出臺以來,行政法學研究會一直在積極宣傳貫徹落實。此次《綱要》和先前的綱要相比,有很多創新之處。

  《綱要》突出了以人民為中心的基本原則。2004年正式提出建設法治政府奮斗目標距今已經有17年的時間,我們法治政府建設已經取得了顯著的成就。關于法治政府建設的很多創新成果和重要經驗,此次均上升為《綱要》的主要內容。如“放管服”、“跨省通辦”、“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、自助辦”等創新舉措,既是改革成果和經驗總結,更體現了以人民為中心的思想。

  《綱要》突出了問題導向。必須看到,法治政府建設仍存在著薄弱環節,還有難啃的硬骨頭。存在依法行政制度體系完善問題,行政規范性文件監督管理問題,誠信政府建設問題,突發事件應對能力建設問題等。這些問題在《綱要》中均明確提及,并就問題解決提出了相關的頂層設計和制度安排。目的在于用法治給政府權力定規矩、劃界限,解決法治政府建設中的突出問題。

  《綱要》突出了改革創新。法治政府的定義發生了比較大的變化,由原來的“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”調整為目前的“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”。說明我們對法治政府基本特征的認識發生了新的變化。

  北京大學法學院教授姜明安:

  法治政府中級階段的第二個指南

  關于《綱要》的定位,可以從縱向和橫向兩個方面理解??v向方面,《綱要》是指導中國法治政府中級階段建設的第二個指南(第一個指南是前“綱要”[2015-2020])。橫向方面,《綱要》是實施全面依法治國主體工程的藍圖。全面依法治國工程包括法治國家、法治政府、法治社會建設,法治政府建設是全面依法治國總工程中的主體工程。

  關于現《綱要》的發展,最重要者有兩個方面:一是總體目標(置于“指導思想”之內)增加了“智能”政府和“人民滿意”政府的內容;二是具體任務(置于“八大體系”之內),增加了加快政府治理規范化、程序化、法治化的要求,依法預防突發事件的要求和建設數字法治政府的要求。

  關于如何落實《綱要》,提三點具體建議:一是加強規范共同行政行為的程序立法,編纂《行政程序法典》;二是加強數字法治政府制度的研究,解決政府治理信息化與法治化的深度融合問題;三是在修改完善《突發事件應對法》的同時,應單獨制定《緊急狀態法》。

  北京大學法學院教授湛中樂:

  “放管服”要因事而論因時而論

  法學、管理學、行政學、經濟學領域均在討論“放管服”?!胺拧睉斫鉃檎畬κ袌龅摹胺拧焙蜕霞壵畬ο录壥袌龅摹胺拧?,而對市場的“放”可以理解為對社會和公民的“放”?!肮堋睆娬{的是行政監管,但還有社會監管,包括對社會、市場、公民、企業的監管?!胺笔侵刚姆章毮?、服務效能、服務職責,政府對市場、社會、公民、企業的服務。

  “放管服”永遠在路上,是常抓不懈的工作。在“降低準入門檻”方面總體來說要大力歸并減少各類資質資格許可事項,降低準入門檻,但是降低準入門檻不能過于絕對。有的領域不應降低準入門檻或者應當提高準入門檻,而有的領域準入門檻過高且不切實際,則應該降低。在有序推進“證照分離”改革全覆蓋方面,應考慮實際情況進行改革,雖然推動政府管理改革的主基調是把更多行政資源從事前審批轉到事中事后監管上來,但也要注意事前事中事后相結合。

  中國人民大學法學院教授莫于川:

  《綱要》新內容集中體現于三個部分

  初步研閱11000字的新《綱要》,深感其具有中國特色行政法治發展的重大現實意義和理論價值,體現出“三性”,即承續性、創新性、完善性,表現為“三化”,即現代化、精細化、中國化。

  新《綱要》開篇確認了一個重要判斷:“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐”。新《綱要》與此前綱要文獻相比,全新內容集中體現于三個部分,也即第一部分“深入學習貫徹習近平法治思想,努力實現法治政府建設全面突破”,第六部分“健全突發事件應對體系,依法預防處置重大突發事件”,第九部分“健全法治政府建設科技保障體系,全面建設數字法治政府”。這是認識深化、社會發展、科技進步的必然要求,也是政府治理現代化、精細化、中國化的題中應有之義,特別值得認真研閱。

  清華大學公共管理學院教授于安:

  以智能高效融合數字與法治建設

  《綱要》提出的全面建設數字法治政府,為數字政府和法治政府建設的融合提供了依據。根據《綱要》,“智能高效”成為我國法治政府建設的基本目標之一。這一目標的實現,不但需要依托信息化數字化提高行政效率,而且需要將基于信息技術的數字政府與法治政府建設充分地結合起來,并且以法律的方式確定下來。以行政高效為重要目標和以智能化為核心的數字化,不但為我國政府法治化注入了新的現代化要素,也為我國行政法制度體系的更新提出了新的時代使命。

  依據《綱要》的規定,當前數字法治政府的建設有以下幾個方面。第一是政府的數字化平臺和政務數據管理。在數字化建設中,基本進程都是以平臺為依托、以數據為重心,數字法治政府的建設也是這樣。第二是政府履職中的數字化內容,包括利用數字技術提供高效的政務服務,尤其一站式和跨省跨域的政務服務,以及政府對“互聯網+”領域秩序的維護和有效的行政監管。在數字化基礎建設普及和在政府職能領域的初級應用基礎上,數字法治政府建設將可能進入更高的階段。更高級的數字法治政府建設,將是在行政組織重構、智能化行政決策和向公共服務領域的擴展。

  北京市司法局法治調研處處長吳苗林:

  以嚴落實和微創新推動法治政府建設

  新《綱要》作為法治政府建設第三個《綱要》,在新的形勢和任務背景下具有新的里程碑式的重大意義。從地方實施和個人體會來看,還有兩點需要加強:一是“人的法治素質”建設的要求。從這些年地方推進法治工作的實踐看,領導干部目前的法治意識還沒有完全達到法治自覺的程度,基層干部的法治能力也還沒有達到自如的程度。二是基層法治政府建設,如果中央文件沒有具體要求,地方下一步落實的時候會存在較大困難。

  北京從去年開始同步起草實施意見,目前已經完成初稿。在目標上,北京提出了六個字、三個層次的要求,即“守法、有為、共享”的目標,與新《綱要》提出28字的法治政府建設新標準較為契合。在法治政府建設目標標準中,政府守法不能丟,這是法治政府的底線;政府有為不能缺,因為中國政府承擔著發展的職能;共享不能少,法治政府建設要讓人民群眾有實際的法治獲得感,這就是中國特色法治政府基本內涵。

  在任務措施上,應強調“嚴落實”,對中央相關措施的要求要扎實落實、落地。同時,推進“微創新”,在某些領域提出一些創新舉措,如領導干部要帶頭學法、講法;推進鼓勵設立首席法律顧問;推進法治強、弱地區之間的法治人才幫扶工程。通過“微創新”推動首都法治政府建設最后一公里的落實。

  中國政法大學教授王萬華:

  《綱要》的新內容需要深入研究

  《綱要》具有特別鮮明的時代性,體現在四個方面:一是回應信息社會提出了數字法治政府;二是回應風險社會提出了應急法治建設;三是回應信用社會提出了信用監管的法治化問題,這里面也包括政務誠信建設;四是回應經濟全球化提出了優化營商環境法治化。這些變化應該屬于結構性更深層次的變化,這需要將來在理論上進一步展開解讀和研究。

  定位變化是從過去的行政行為法治化變化為政府治理法治化 。過去《綱要》以及其他文件的定位聚焦在行政某一類型行為,本《綱要》明確提出政府治理規范化、程序化、法治化,需要思考如何定位、解讀這一變化。內容的一個重大變化是“人民滿意”進入到法治政府建設規范化、法治化、程序化的制度安排中。需要思考人民滿意在政府治理過程中通過享有哪些權利予以體現?路徑變化上,過去法治政府建設的基本路徑是通過地方的突破推動法治,目前數字法治政府、應急法治、信用法治、優化營商環境法治等重大創新領域,均并非以一個地方的創新能夠推動,更需要從路徑上由地方為主力軍走向國家為主力軍。

  浙江大學光華法學院教授鄭春燕:

  從三個關系理解《綱要》新內容

  政府和市場的關系是《綱要》始終非常關注的問題?!毒V要》特別提到證明事項告知承諾制,事前沒有告知到位,基于承諾等給予證明,對于傳統行政行為的效力有什么樣的影響需要學界給出回應。營商環境也值得注意,《綱要》明確提出建立穩定、公平、透明、可預期的法治營商環境,導致基層政府在過去利用獨特的營商政策來加大本地的招商引資力度的傳統做法,在將來五年規劃里面會受到很大的挑戰。改革與法治的關系,一直是行政法學關注的重心。在整個《綱要》當中,有很多部分涉及到改革和法治關系。十八屆四中全會提出的重大改革依法有據,表現為對特定領域立法的重視,與此同時也應注意到《綱要》對應急體系有特別的強調,應急帶來的風險行政不確定性很難通過事前實體框架設計予以應對,必然就給行政法學界帶來新的話題。地方和中央的關系,《綱要》有幾個大的變化,比如強調省級政府統籌發放執法資格證。這樣一個具體的點會給基層執法帶來很大的變化。

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